36期:正視普世貧窮

【總論】

全球貧窮狀況及經濟解析

 

文/溫英幹

 

 

憐憫貧窮的,就是借給耶和華;他的善行,耶和華必償還。(箴言19:17)
沒有一個大多數人處在貧窮與痛苦之中的社會能夠興旺與快樂。(亞當斯密,1776)
社會保障能直接減少貧窮並較為「偏向窮人」的成長。(國際經濟合作發展組織,2010)
我們的理想是一個免於貧窮的世界。(世界銀行使命宣言)

 

一、貧窮的意義


本文擬簡介普世的貧窮問題,在國際間以及國家內應採取怎樣的政策及措施來減少貧窮人口,以及我們如何參與扶貧的事工。


貧窮是所有國家主要的社會問題,其嚴重性,端視該國經濟發展程度而定。即使是富強的先進國家也有很多貧窮人口,包括無家可歸的遊民,他們是社會中最弱勢的族群。所有的國家,不論是已開發國家或發展中國家,都相當重視本國的貧窮問題,且都致力於減少貧窮。


各國政府及國際機構如世界銀行及聯合國開發總署都有扶貧政策及計畫。但經過半世紀的努力,如今還是有很多人口落在貧窮中,特別是發展較為落後的地區與國家,以非洲撒哈拉沙漠以南地區與南亞的貧窮人口所佔比率最高。扶貧仍是各國及國際機構今後的重點工作。


貧窮的原因很多,一來生產不足養活所有人,二來收入及財富分配不均,富人享受奢華,窮人則無立錐之地。先進國家自十八世紀工業革命以來,工廠大量生產、農業技術進步、糧食增產,經過一段年日的積累,一般人民財富大幅增加,加上社會福利制度,使大部分人都能享受豐衣足食的生活,但仍有少部分人生活在貧困中。


發展中國家,特別是較貧困的國家,大多數生活在未盡溫飽之中,舉國皆窮的現象仍所在多有。無怪乎有人說,人民貧窮最重要的原因是住在貧窮的國家,其次則是住在農村。一個國家要擺脫貧窮必須經濟成長,但成長的果實應當全民共享,而非歸入少數人的口袋中,倘使人人收入提高,即能提高絕對收入,減少窮人的比例。


貧窮可能成為惡性循環,或所謂的貧窮陷阱(poverty trap),窮人落在持續的貧困與飢餓當中,除非得到其他人的幫助,否則很難翻身。因此,扶助窮人及幫助窮人自力更生,脫離貧困,實在是令人關注的事工。

 

二、貧窮的定義與扶貧政策


中文的「貧窮」兩字都是指極度不足、生活拮据及缺乏錢財。英文的貧窮(poverty)也涵蓋多方面,一般指缺乏一定錢財或物質的狀態。絕對貧窮(absolute poverty)指缺乏基本維生所需的供應,包括食物、水、衛生條件、衣服、住房、醫療服務及教育。相對貧窮(relative poverty)則指經濟上分配不均,人口中收入低於某種標準比率,通常可用一些指標來估計,例如吉尼係數(Gini coefficient),指數越高表示收入分配越不平均,可以作為國際間的比較。


任何扶貧政策或措施首先面對的是貧窮家庭的認定,也就是貧窮的量化定義,以便有所根據來決定救濟標準,通常只能根據家庭收入及所需維持基本生活的費用制定貧窮線(poverty line)。每個國家由於經濟發展程度及物價水準不一,貧窮線大多自行訂定。


國際一般採用世界銀行對「絕對貧窮」的估計定義,以無法滿足基本維生需求(每人每天生活費用或收入)來作為貧窮線,目前的標準是每天收入1.25美元(以2005年購買力平價方式估計,以利國際比較)。低於1.25美元為極端貧窮(extreme poverty);2至5美元則為中度貧窮(moderate poverty);該國或該地區每人每天平均實際收入如果低於1.25美元,之間的差距即為貧窮差距(poverty gap),例如每人每天收入是0.87美元,則貧窮差距為0.38美元。該指標可作為政府的補助計畫,讓「絕對貧窮」的人口至少達到「極端貧窮」的水準。

 


不過這種貧窮線的指標爭議性頗大,因為許多國家對貧窮的定義不同,因而自訂國家貧窮線作為補助標準,並隨通貨膨脹調整。例如美國,2010年絕對貧窮線是每人每天15.15美元或一家四口每年22,000美元(標準例子),2013年為一家四口每年23,492美元。1993年貧窮率逐年下降,到2000年的11.3%之後又逐年升高;2010年有15.1%的人口屬於貧窮人口。1 最近報導,2011年美國貧窮人口達4千6百20萬人,2013年為4千6百50萬人,佔總人口比率都約在15%。2 可見連先進國家如美國還是有很多貧窮人口。


臺灣原先也沒有明確的貧窮線定義,用低收入戶與中低收入戶作為社會救助的主要對象,採用最低生活費的標準來核定救助金額。從1997年開始統一採用平均每人可支配收入中位數60%來計算低收入人口。2011年修改社會救助法,增加中低收入補助。2012年核定中低及低收入人數為63萬9千餘人,2013年增加到69萬6千餘人,佔總人口只約3%。2014年起,貧窮線在修法後首次調整,在臺灣地區由新臺幣10,244元調高到10,869元。預估2014年的中低收入戶及人數會再上升到約75萬,佔總人口3.2%。3


中國的貧困線被設定在日收入人民幣6.3元,主要貧窮人口在農村。根據中國國家統計局2013年2月發表的數據,2012年有9899萬農村居民生活在貧困線以下(約為中國總人口的10.2%),比2011年的數字少了2339萬人,是個引人注目的進步速度。4

 

三、國際間對扶貧的努力


減少貧窮是許多國家及國際機構,如聯合國及其附屬機構世界銀行的主要目標;世界銀行總部的石碑上甚至刻有其使命宣言:「我們的理想是一個免於貧窮的世界。」5 經過多年的來回討論,2000年9月8日,聯合國在189個會員國代表或元首參加的高峰會議上,發表千禧年發展目標及指標宣言(UN Millennium Development Goals and Targets, 即MDGs)。MDGs確定在新的千禧世紀2015年以前,達到八項減少貧窮的目標,每一項目標底下又訂定若干具體指標(targets,共計18個指標)及衡量指標(indicators,暫定48種)。八項目標分別為:消弭極端貧窮及飢餓、普及小學教育、促進兩性平等及增加婦女權力、降低兒童死亡率、增進產婦健康、對抗愛滋病毒、瘧疾及其他疾病、確保環境的永續經營能力,以及促進全球發展夥伴關係。


MDGs首要目標是:在2015年之前,使極端貧窮的人口比率減少一半。其他七項目標與減少貧窮也有相關。根據世界銀行估計,1990年全球極端貧窮人口有19.1億人,絕大多數在發展中國家,佔總人口的43.1%,以非洲撒哈拉沙漠以南、南亞及東南亞(中國)最多(見圖1)。經過努力之後,2008年降到22.7%的新低點;2010年估計已經降到20.6%,比千禧年目標提早五年達成。6 1990至2010期間約有6億6300萬人脫離極端貧窮,但到2010年仍有12億2000萬人處在極端貧窮中,佔發展中國家人口約21%。7

 

圖1:世界銀行估計極端貧窮人口佔總人口比率下降趨勢圖

資料來源: World Bank: World Development Indicators, 2013, p2.


另外一種統計顯示極端貧窮人口比率下跌,大多靠中國大陸的改善(見圖2)。世界極端貧窮的人口從1981年到2010年減少7億2100萬,但大多數的減幅來自中國大陸,從1981年的8億3500萬到2010年的1億5500萬(減幅6億8千萬);其他地區減幅較少,低收入國家甚至從2億4900萬增加到3億5200萬。以人口比率來看,中國大陸的比率從1981年的84%降到2010年的12%。印度從60%降到33%,低收入國家從63%到44%(但由於人口成長率較高,絕對極端貧窮的人口數反而增加)。8 以個別國家而言,112個發展中國家,有59個國家將會達到貧窮減半的目標。如何協助這些窮人脫離貧困仍是全世界的挑戰。


2013年4月世界銀行制定兩項新目標,第一是希望在未來二十年消弭極端貧窮,其具體指標是在2030年之前,全世界只靠一天基本生活費1.25美元維生的人口不超過3%。第二是世界銀行推展分享繁榮的策略,希望每個國家收入落在最低的40%人口,其收入在未來五年內能持續增加。9

 

圖2:極端貧窮人口比率下跌,但仍有許多人處於極端貧窮中

資料來源: World Bank: World Development Indicators, 2013, p2.

 

圖3:1989年世界國民收入分配(以GDP代表)


世界銀行的第一項目標,要把極端貧窮的人口從16%降低到3%,這是一場艱鉅的工程,特別是極端貧窮人口約4億的非洲撒哈拉沙漠以南,以及極端貧窮人口高達5億的南亞。假定2030年世界人口是85億,則極度貧窮人口不能超過2.5億,屆時貧窮人口仍將集中在這兩個地區,預計各佔40%。

 

四、貧窮與收入分配


改善收入分配,使處於最窮的40%人口的收入增加,是世界銀行的第二項目標。一個國家要減少貧窮人口,除了經濟成長率外,也要看收入分配的情況。如果經濟成長的果實都被富人拿走,窮人仍然沒有得到太多好處。因此收入分配,甚至財富分配,對於減少貧窮就變得重要了。


先進國家早期發展時,實質工資(排除通貨膨脹因素後)增加以及政府重視收入分配的相對平均,造就中產階級有能力大量消費,進一步帶動更多經濟成長。但近年來先進國家也面臨日益嚴峻的收入分配及財富分配不均的問題。


收入分配有兩種,一是國際間的收入分配,指富強的國家收入高,貧窮國家收入低,如圖3所示,造成香檳酒杯式的收入分配(以國內生產總額估計,即Gross Domestic Product, GDP);只佔世界人口20%的富有國家卻擁有超過80%的國民所得。


另一種是一個國家內部的收入分配。每一個國家都有收入分配不均的現象,為了經濟正義及社會公平,多數國家對收入分配都希望能縮小差距,但近年來,許多國家都面臨日益惡化的收入分配問題。

 

▲財富分配的不均,比收入分配不均更加嚴重。如何創造更多的財富,讓窮人也受惠,是當前重要課題。


例如美國,經濟學家估計,1980年以來收入分配不均大幅惡化,薪資增加遲緩,甚至下跌。最高收入達前1%的人口佔全國家庭總收入的比率從1980年的10%增加到2011年的20%,達歷史新高,2012年仍達19.3%。2012年,最高收入的1%人口其收入增加率為19.6%,而其他99%的人口其收入只增加1%。10


2009至2012年間,美國最高收入前1%人口家庭收入增加31.4%,而低收入者只增加0.4%。全國各地區最富有人口與最窮及中等收入人口的實質收入差距已經加大,最富有的人口收入成長迅速,而最窮及中等所得人口收入的成長緩慢,甚至減少。


全球化及技術進步使工資無法增加。在資本主義社會,生產工具是私有的,過去三十年富有者壟斷生產工具及技術,以勞工階級的勞力與自然環境為代價,獲取利潤。這過程與美國資本主義長期不重視工業生產,而轉向投機和更具依附性或衍生性的財富累積型態,密切相關。


諾貝爾經濟獎得主史迪格里茲(Joseph Stiglitz)說:「我擔心成為惡性循環;不均的惡化會弱化經濟,更惡化的不均會更弱化經濟。經濟不均進入政治經濟裡面,使經濟穩定更加困難。」


代表先進國家的國際經濟合作發展組織(OECD)在2012年也警告國家收入分配不均的負面效應,建議國家採用更積極的稅法及支出計畫的改變。此外國際貨幣基金(IMF)也警告,只注重經濟成長,而忽視分配不均,對經濟成長也有負面影響。蕭條時最富有的10%人口反而獲得更高比例的收入,使財富分配更加不均與集中。先進國家以上的經驗也正在臨到其他國家,包括臺灣及中國大陸,需要籌謀以對。


但是比較關鍵的是財富分配的不均,比收入分配不均更加嚴重。收入是一年內的總收入,而財富則是一個時間點的總財富,包括不動產及動產(金融資產)。根據統計,美國最富有的1%人口擁有全國三分之一的財富。


收入分配的調整是經濟發展的最大難題之一。因為有錢等於有權勢,在民主社會要去影響有錢有勢的人重新分配他們自己的收入與財富是很困難的。對高收入多財富的人課以重稅,也會使國內資金外流。因此適度的收入或財富分配不均是難免,而且有必要的。問題是如何創造更多的財富,讓窮人也受惠。

 

五、遊民─弱勢中到弱勢族群


貧窮人口中最弱勢的可能是無家可歸者(homeless,遊民或街友),在美國,2013年估計有610,042人,2012年的估計有633,782人,比2007年政府方面的統計數字減少。曾經有過街頭流浪的人估計在230萬至350萬之間。


據調查,遊民問題的產生,72%是因為沒有找到付擔得起的住處,52%因為貧窮,44%因為失業。11 根據另一個民間團體在2013年7月的估計,遊民總數有175萬,平均每月每人收入348美元,28%的人沒有足夠的食物,66%有酗酒、吸毒及精神異常等問題,30%成為遊民超過兩年,40%是退伍軍人,22%婦女遭受家暴等。


遊民的人口組成,44%為單身男性,13%為單身女性,36%是有小孩的家庭,7%是沒有伴的兒童。若依族群來分,非洲裔50%,白人35%,拉丁裔12%。同一篇報導宣稱,美國31百萬人處於飢餓或飢餓邊緣,930萬兒童依靠糧票。12 臺灣遊民人數沒有正式調查,據報導估計也在3000至4000人間,其成為遊民的原因與國外文獻所示類似。13

 

六、扶貧政策與建議


面對收入分配惡化、貧窮及老年人口加增,各國大都設有機制提供對在貧窮線以下的低收入戶的援助。例如:美國對低收入戶提供補助,從糧票到醫療保險。英國在內閣辦公室中設立「受社會排斥者救援小組」(Social Exclusion Unit),讓生活受缺乏及排斥影響的人,可獲得補助。愛爾蘭政府設有「社會共融處」(Office for Social Inclusion),隸屬於「社會保障部」,負責協調及推動減貧計畫的執行。其他先進國家都有類似機構。臺灣也有類似機構,由中央政府與地方政府配合發放補助金。但國家的社會福利支出大幅增加,也會造成國債的不斷攀升以及濫用。在民主國家的政府及國會經常只考慮選票,濫用民粹政策,在社會福利上競相加碼,很少考慮財政紀律,是很不負責任的作法。


其實幫助窮人脫困,不應只依靠補助,而是要採取更積極的作法。以下提出幾點建議供參考。


1. 確定誰是窮人:誰是窮人是減貧工作首先要面對的,救助對象要明確,以免社會福利計畫被濫用。實證研究,窮人大都集中在農村,但政府的預算卻大都花在都會地區;補助也較偏向有錢人。


2. 從扶貧到助貧:對於有需要的窮人,更重要的不是只有救濟,而是協助他們獲得謀生的能力及就業範圍,特別是最弱勢的殘障人士及缺乏技能的單親母親。只有「扶貧」,容易造成依賴心理,難以自立,因此最好的方法是協助貧窮者增進謀生能力,可以稱為「助貧」或「扶立」。教育、鼓勵及增加技能(education, encouragement, empowerment)是協助貧窮者能脫困的方式。教育水準的提高可減少貧窮程度。根據調查,美國白人兒童住在雙親家庭,其中一個家長有高中以上的學歷,83%可避免長期貧窮,但只有10%的貧窮黑人兒童住在沒有受過高中以上的單親家庭能避免貧窮。14

 

▲只有「扶貧」,容易造成依賴心理,難以自立。教育、鼓勵及增加技能是協助貧窮者能脫困的方式。


3. 推廣理財教育:一般人往往缺乏有關管理錢財的知識與作法,教育一般民眾,尤其是低收入者如何編制預算及控制支出也很重要。代表先進國家的國際經濟合作發展組織(OECD)在2003年即開始政府間的計畫,進行個人理財知識的教育(Financial Literacy)。美國政府相應成立理財知識與教育委員會(Financial Literacy and Education Commission),其他政府如英國、澳大利亞、加拿大、日本也有類似機構。理財能力的教育計畫在建立應急基金、鼓勵少負債、多儲蓄與投資。15 2012年的報告指出,美國人仍有42%覺得負債過高,不過已經有40%的人設立應急基金以備萬一。如所預期的,低收入家庭、教育程度低、非洲裔美國人及婦女在理財能力方面都是比較低的。16 基督教界也有幾個教導人理財的機構,例如冠冕財務事工,在全球近90個國家有分會,教導基督徒免於負債、增加奉獻及投資理財的聖經原則與應用。17


4. 實施更公平的稅制:政府及國會可以採用更加公平的累進稅法,將最富者的財富移轉到為貧困者謀福利。提高稅收對國民所得的比例,有助於減少舉債及投入經濟建設。經由對資產擁有者(財富)累進重分配來改變收入規模分配。如果能採用適當的重分配政策,徵收富人稅(巴菲特的建議),政府以預算盈餘一部分移轉給低收入群,提供基本生活物資及加強其謀生技能,使最低收入階層的收入成長率超過最富階層的成長率,長期間可以改善收入分配,也使社會能更加祥和。


5. 善用民間力量:但政府財力有限,太多的社會福利會傾向於濫用資源,因此扶貧工作應該由民間來分擔,特別結合是宗教團體、慈善機構及其他非營利組織來從事扶貧的事工。

 

 

七、聖經對貧窮的教導及基督徒對支援扶貧事工的責任


聖經提到有關貧窮或社會正義的經文超過三百節,顯明神是照顧孤兒寡婦、貧窮人與弱勢者的神,因此這些既是基督徒的責任,也是蒙福之道。「憐憫貧窮的,就是借給耶和華;他的善行,耶和華必償還。」(箴言19:17) 聖經從出埃及記開始就設立濟貧制度,要神家裡的人照顧自己的窮乏弟兄,不可欺負弱勢者,也不可屈枉正直;收割的時候要留些莊稼或果實給拾取的窮人;若自己弟兄漸漸貧窮,手中缺乏,就要幫補他,甚至請他來同住 (參考利未記19:10及25:35) 。「困苦窮乏的雇工,無論是你的弟兄或是在你城裡寄居的,你不可欺負他。」(申命記24:14)神甚至說:「你若留意聽從耶和華─你神的話,謹守遵行我今日所吩咐你這一切的命令,就必在你們中間沒有窮人了。」(申命記15:4)


但世上窮人總不斷絕,所以我們要經常對窮人施以援手。「原來那地上的窮人永不斷絕;所以我吩咐你說:總要向你地上困苦窮乏的弟兄鬆開手。」(申命記15:11)主耶穌也提到:「因為常有窮人和你們同在,只是你們不常有我。」(約翰福音12:8)

 

▲我們要經常對窮人施以援手,手中缺乏的,就要幫補他。


如上所述,對於照顧窮人,光靠政府是不夠的,因為政府財力有限。教會與基督徒有責任參與扶助貧窮、照顧弱勢者的工作,讓我們成為愛的天使與蒙福的榜樣。除了奉獻錢財外,也可參與義工,幫助貧窮家庭取得額外資源(例如政府及社會團體的補助),還可教導貧窮家庭如何根據聖經原則來理財,盡量在有限的資源下編列預算、控制支出、減少財務壓力、增加收入,最後脫離貧窮。

 

▲政府財力有限,教會與基督徒有責任參與扶助貧窮、照顧弱勢者的工作。

(圖片來源:http://www.gxte.gov.cn/Item/Show.asp?m=1&d=6365)


基督徒奉獻給慈善事工的比率還是很低。美國人過去幾十年來,遵行什一奉獻的人口只有5%至7%,而所有對慈善機構(包括宗教團體)的捐獻總值只約達國內總生產(GDP)的2%,大多是有宗教信仰的人奉獻。18 捐獻給慈善機構的家庭中,將近四分之三的家庭是捐給與宗教有關的機構,約40%的家庭給教會,而其他非教會的非營利機構也多數有宗教背景,可見有宗教信仰的人對於捐獻還是比較慷慨,也是好現象,但仍有加強的空間。除了對教會及福音機構奉獻之外,基督徒也應該多捐贈給照顧弱勢族群的慈善機構,特別是基督教的慈善機構。19

 


  1. 1. National Poverty Center: Poverty in the United States, Frequently Asked Questions, www.npc.umich.edu/poverty/
    2. U.S. poverty rises despite economic recovery,www.reuters.com/article/2013/09/17/us-usa-economy-poverty-idUSBRE98G0PN20130917
    3. 臺灣聯合報 2-26-2014
    4. 經濟學人:中國的貧困—世界級貧困 China's poor World-class poverty (www.ltaaa.com/wtfy/7853.html)
    5. World Bank: go.worldbank.org/4DO5SXV2H0
    6. World Bank : World Development Indicators 2013, p2
    7. World Bank: Poverty Overview, www.worldbank.org/en/topic/poverty/overview
    8. World Bank: The State of the Poor: Where Are The Poor, Where Is Extreme Poverty Harder to End, and What Is the Current Profile of the World's Poor? Economic Premise, 10/2013. ( siteresources.worldbank.org/EXTPREMNET/Resources/EP125.pdf)
    9. World Bank: Poverty Overview, www.worldbank.org/en/topic/poverty/overview
    10. AP: Income inequality: Top 1 percent took record share of 2012 U.S. income, 9/10/2013, www.oregonlive.com/today/index.ssf/2013/09/income_inequality_top_1_percen.html
    11. en.wikipedia.org/wiki/Homelessness_in_the_United_States。2013數字見www.nytimes.com/2013/11/22/nyregion/january-tally-of-homeless-population-found-13-jump-in-city-us-data-say.html?_r=0
    12. Homelessness/Poverty Stats,www.statisticbrain.com/homelessness-stats; source: National Law Center on Homelessness and Poverty.
    13. 方孝鼎:臺灣遊民概況與社會爭議,臺灣財團法人法律扶助基金會,法扶會訊32期,www.laf.org.tw/tw/b3_1_2.php?msg1=34&msg2=404&PHPSESSID=afnppvpqt78jppggomvk3e1lu0
    14. Linda Gorman, Why Poverty Persists, National Bureau of Economic Research, www.nber.org/digest/jun06/w11681.html
    15. en.wikipedia.org/wiki/Financial_literacy
    16. 參見Financial Capability in the United States, 2012 Report of National Findings, by  FINRA Investor Education Foundation, www.usfinancialcapability.org/downloads/NFCS_2012_Report_Natl_Findings.pdf
    17. 參見www.crown.org及www.crown.org.tw
    18. Giving USA: www.charitynavigator.org/index.cfm?bay=content.view&cpid=42
  2. 19. Nearly three-quarters of household charitable giving goes to organizations with religious ties, new study finds, www.philanthropy.iupui.edu/news/article/jumpstart

 

 

作者小檔案

溫英幹,臺灣東華大學榮譽教授,冠冕財務事工美國華人外展事工主任,世界銀行資深經濟專家退休,曾任職臺灣東華大學經濟系教授,元智大學特聘教授,及中央銀行理事。

 

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